Finnish Government Seeking to Implement One-Sided Possibility for the Tax Administration to Publicise Adjustments Made to the Taxation of Individuals (Available in Finnish)

Summary in English. Please read the full blog text in Finnish below.

The Finnish Government has opened for consultation a new proposal for a law that would make it possible for the tax authorities to make public any retroactive adjustments made to taxpayers’ taxation. The proposal, if passed, would make retroactive tax assessments public during the month following the assessment. The proposal is motivated, on the one hand, by the GDPR, which requires that publicised information be kept up to date at all times, and on the other hand, by the fear of publicity possibly preventing grey economy. The Government's draft proposal is, however, somewhat problematic. Retroactive tax assessments are usually carried out as a consequence of tax audits, and they are predominantly not in the favour of the taxpayer. Now, if these retroactive tax assessments were made public information, it would lead to a very one-sided result. Retroactive assessments can be appealed to the court by the taxpayer, but the tax court cases are handled anonymously. It thus seems that only the retroactive assessment made by the tax authorities would become public, but if the taxpayer appealed the case and won, this would not be public information. 1]

The leading principle in liberal democracies applying the rule of law is the presumption of innocence (“innocent until proven guilty”). The Government’s new draft proposal seems to be poorly, if at all, compatible with this principle. Furthermore, the reasoning relating to the prevention of grey economy seems obscure. While tax court cases are anonymous, in criminal court cases, the name of the defendant is made public. A better reform would be to make tax court proceedings public in Finland, as they are in many other countries. At the same time, the main procedure in tax matters should be made oral instead of an entirely written procedure. Currently, the law makes oral proceedings possible, but it is almost a dead letter in law — courts seldom grant it. A liberal democratic rule of law system is built on a principle that individuals should be able to plead their case in court before the judges directly and orally. This would also increase the trust based in the tax system, increase the legitimacy and openness of retroactive tax assessments, and reduce the possibility and number of errors. This would also more efficiently achieve the goals that the Government is proposing to take forward with its draft proposal, including the provision of up-to-date information under the GDPR rules covering tax court decisions relating to appeals made by taxpayers.

Verovelvollisten tietosuoja heikkenee entisestään, kun hallitus esittää kansalaisten veromätkyjen tuomista julkisuuteen. Ollaanko verovelvollisilta viemässä oikeus olla ”syytön kunnes toisin todistetaan”?

Tausta

Verotietojen julkisuus on viime vuosina ollut useasti esillä mediassa. Jokainen keskustelua seurannut tietää julkisuutta koskevan sääntelykokonaisuuden olevan monimutkainen ja vaikeaselkoinen. Lähtökohtaisesti verotusasiakirjat ja niiden tiedot ovat salassapidettäviä. Lainsäädännössä on erikseen lueteltu tilanteet, joissa tiedot ovat tästä huolimatta julkisia. Julkisia tietoja yksityishenkilön osalta ovat mm. henkilön nimi, ansiotulot ja pääomatulot sekä maksettu tulovero ja kunnallisvero. Nämä tiedot ovat julkisia sinä hetkenä, jolloin kyseessä olevan vuoden verotus päättyy. Tällä hetkellä julkista tietoa ei kuitenkaan ole verotuksen muuttuminen myöhemmin oikaisun johdosta.

Suomessa on perinteenä, että Verohallinto kokoaa listoja suurituloisista. Tiedot toimitetaan tiedotusvälineille, jotka julkaisevat tiedot esimerkiksi verkkosivuillaan. Jokaisella on kuitenkin oikeus kieltää tietojensa luovutus tiedotusvälineille, tiedot ovat silti edelleen saatavilla, mikäli on suoraan yhteydessä Verohallintoon. Hallinto-oikeus päätti vuonna 2021, että verovelvollinen voi sinänsä vastustaa tietojensa luovuttamista tiedotusvälineille, mutta tieto vastustamisoikeutta käyttäneistä henkilöistä on julkinen. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan Verohallinto voi koota tiedon vastustamisoikeutta käyttäneistä yhdeksi dokumentiksi ja toimittaa sen tiedotusvälineille. Tiedotusvälineet voivat sitten pyytää ja julkaista näiden vastustamisoikeutta käyttäneiden henkilöiden verotiedot. Toisin sanoen koko vastustamisoikeuden tarkoitus tehtiin tyhjäksi.

Luonnos uudeksi hallituksen esitykseksi

Verotustietojen julkisuutta ehdotetaan laajennettavaksi entisestään. Valtiovarainministeriö julkaisi viime viikon perjantaina (25.3.2022) luonnoksen hallituksen esitykseksi eduskunnalle verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain muuttamisesta. Luonnoksen pääasiallinen ehdotus on, että tuloverotuksessa ja kiinteistöverotuksessa myös verotuksen päättymisen jälkeen tehdyt muutokset verotukseen tulisivat julkisiksi. Muuttuneet verotustiedot olisivat julkisia samassa laajuudessa kuin säännönmukaisen verotuksen tiedot. Laki astuisi voimaan 1.7.2024, mutta siten, että sitä sovellettaisiin tuloverotuksen verotustietoihin verovuodesta 2022 alkaen. Muutosverotuksen tiedot tulisivat julkisiksi muutoksen tekemistä seuraavan kuukauden aikana. Hallituksen esityksen luonnoksessa ehdotetaan myös ennakoiden määrää koskevaa tietoa poistettavaksi julkisista tiedoista.

Hallituksen esityksen luonnoksessa korostetaan, että muutos on osa hallituksen harmaan talouden vastaista toimintaa. Luonnoksessa argumentoidaan, että jos oikaisun kautta lisätty tulo näkyisi verotuksen julkisissa tiedoissa, saattaisi se ehkäistä ryhtymistä harmaan talouden piiriin kuuluvaan toimintaan. Luonnoksessa nostetaan esiin, että yleisen tietosuoja-asetuksen (GDPR) mukaan käsiteltyjen henkilötietojen tulee olla täsmällisiä. Jos verotus myöhemmin muuttuu oikaisun seurauksena, eivät aikaisemmin julkaistut tiedot enää ole täsmällisiä. Lisäksi todetaan, että ehdotus parantaa verotuksen julkisten tietojen laatua ja oikeellisuutta ja myös verovelvollisten oikeusturvaa.

Kritiikkiä luonnosta kohtaan

Luonnos on monesta näkökulmasta ongelmallinen. Lähtökohtaisesti veroasioita koskevat oikeudenkäynnit ovat salaisia. Sen sijaan tieto siitä, että tuloon on jälkikäteen lisätty verottamatta jäänyttä tuloa, olisi nyt tehdyn ehdotuksen mukaan jatkossa julkinen. Tämä johtaa siihen, että kaikki henkilöt, joiden verotus on kiristynyt jälkikäteen, leimataan helposti ”veronkiertäjiksi” tai pahimmassa tapauksessa jopa rikollisiksi, vaikka taustalla voi olla täysin legitiimi kiista esimerkiksi oikeasta verovuodesta, suorituksen veronalaisuudesta ylipäätänsä tai esimerkiksi vähennysoikeudesta. Voi myös olla kyse siitä, että verorasitus on jäänyt liian pieneksi Verohallinnon virheestä johtuen, vaikka verovelvollinen on itse ilmoittanut tulonsa oikein, ja tätä virhettä on sittemmin korjattu verovelvollisen vahingoksi. Varsinkin, jos Verohallinto jatkaa käytäntöään toimittaa tiedotusvälineille valmiiksi koottuja listoja kaikista näistä henkilöistä, voi tästä seurata henkilölle ei-toivottua ja perusteetonta mediahuomiota.

Ehdotetun uuden lainkohdan mukaan ”[v]erotuksen muuttamista koskevassa päätöksessä muuttuneet tiedot tulevat julkiseksi Verohallinnon päätöksen tekemistä seuraavan kuukauden aikana.” Esitysluonnoksessa ei oteta suoranaisesti kantaa siihen, voidaanko tieto jättää julkaisematta, mikäli verovelvollinen päättää valittaa asiassaan. Tulkitsemme tämän tarkoittavan, että lähtökohtaisesti tieto voidaan julkaista, vaikka henkilö valittaisi oikaisupäätöksestä hallinto-oikeuteen. Valitusprosessi ei sen sijaan ole julkinen. Pelkkä tulotietojen julkaiseminen ei anna oikeaa kuvaa asian todellisesta luonteesta, eikä sen välttämättä voida katsoa täyttävän tietosuoja-asetuksen edellytystä täsmällisistä ja oikeista tiedoista.

Myös esitysluonnoksessa esitetty perustelu harmaan talouden torjumisesta on perusteeton. Harmaa talous on rikollista ja rikosoikeudenkäynneissä asianosaistiedot ovat julkisia. Siten harmaan talouden tekijöiden tiedot ovat jo nykyään julkisia. Voidaan myös hyvin kyseenalaistaa, miten tällainen lisäjulkisuus estäisi harmaata taloutta tehokkaammin kuin rikossanktiot (sakko ja vankeus).

Nykysääntelyn toimivuus ja muutostarpeet

Yksittäisten tulotietojen julkaiseminen antaa kieltämättä liian kapean kuvan todellisuudesta ja voi suorastaan olla harhaanjohtava. Luonnoksessa ehdotettu muutos olisi yksi askel väärään suuntaan yllä mainituista syistä. Olisiko pikemmin aika pohtia verotustietojen ja oikeudenkäyntien julkisuuden kokonaisuudistamista?

Ensiksi koko vastustamisoikeus on tällä hetkellä menettänyt merkityksensä. Jäljelle on jäänyt täysi julkisuus myös niille verovelvollisille, jotka ovat yrittäneet käyttää vastustamisoikeuttaan. Toiseksi Verohallinnolla ei ole lakiin perustuvaa velvollisuutta laatia valmiiksi listoja, joissa Suomen kansalaiset on laitettu järjestykseen tulojensa perusteella. Eikä Verohallinnolla ole velvollisuutta toimittaa näitä tietoja tiedotusvälineille. Toimiiko Verohallinto tässä suhteessa toimivaltansa rajoilla?

Olisi syytä arvioida uudelleen tiedotusvälineille suunnattujen massaluovutusten tarkoituksenmukaisuutta. Median edustajat voisivat edelleen itse selvittää yksityishenkilöiden tulotietoja, se olisi vain nykyistä työläämpää. Mikäli listat kuitenkin halutaan säilyttää, niin ainakin niiden henkilöiden, jotka eivät halua julkisuutta tulojensa takia, tulisi pystyä estämään tietojensa julkaiseminen lehtien sivuilla ja verkossa. Tämä on heidän lain mukainen oikeutensa. 

Hallituksen uusi esitys muutosverotuksen tietojen julkistamisesta tulisi hyllyttää. Esitysluonnos ei täytä edes omia tavoitteitaan. Muutosverotus perustuu tavanomaisesti verotarkastukseen tai muuhun valvontatoimeen ja on lopputulokseltaan usein verovelvolliselle kielteinen. Tämän jälkeen verovelvollinen voi valittaa päätöksestä saadakseen sen tuomioistuimen tutkittavaksi ja oikaistavaksi lain mukaiseksi. Jos vain muutosverotusta koskevat päätökset julkaistaan – mutta niistä tehdyt valitukset jäävät edelleen pimentoon, koska oikeudenkäynnit veroasioissa eivät ole julkisia – toimii julkistaminen vain yksipuolisesti: lähinnä veroviranomaisten verovelvolliselle negatiiviset kannat pääsevät julkisuuteen. Seurauksena voi olla verovelvollisten ”mustamaalaamista” jo ennen kuin he ovat ehtineet edes laatia valitusta veroviranomaisen päätöksestä tai edes saada asiaa hallinto-oikeuden tutkittavaksi. Syyttömyysolettama eli ”syytön kunnes toisin todistetaan” on oikeusvaltion peruskannakkeita. Ennenaikainen ja yksipuolinen verovelvolliselle kielteinen julkisuus on omiaan vaikuttamaan myös tuomareiden mielikuviin asiasta ja siksi sellaisen omaksumista olisi vielä harkittava tarkkaan myös ihmisoikeusperiaatteiden kannalta. Hallituksen esitysluonnos ei myöskään näytä täyttävän tietosuoja-asetuksen tarkoitusta sikäli, kun tarkoituksena on julkaistun tiedon ajantasaisuuden varmistaminen. Tiedot julkistetaan vain veroviranomaisen tekemään muutospäätökseen asti, mutta verovelvollisen onnistuessa kumoamaan hänelle negatiivisen päätöksen oikeudessa jäisikin tämä muutos ei-julkiseksi. 2]

Pelkkien jälkiverotuspäätösten, tai kansanomaisemmin ”mätkyjen”, yksipuolisen ja aivan liian ennenaikaisen julkistamisen sijaan veroprosessien julkisuutta tulisi pohtia kokonaisuudessaan uudelleen. Veroprosessit voisivat olla julkisia samalla tavalla kuten esimerkiksi rikosprosessit. Samalla vastaavasti kuin rikosprosessissa tulisi ottaa suulliset käsittelyt osaksi jokaista veroriitaprosessia. Oikeudenkäynnin suullisuudella turvataan oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin kannalta tärkeää ja kansainvälisten ihmisoikeussopimusten tunnustamaa asianosaisen oikeutta tulla kuulluksi, kun hän voi suullisesti selittää tarkemmin ja suoraan tuomareille omat näkemyksensä asiassa. Tällä hetkellä suulliset käsittelyt ovat veroasioissa lain puitteissa mahdollisia, mutta käytännössä kuitenkin erittäin harvinaisia. Vero-oikeudesta on viimeisten 30 vuoden aikana kasvanut suuri ja monimutkainen sääntelykokonaisuus. Usein asia on niin monimutkainen, että kaikille osapuolille asian käsitteleminen suullisessa prosessissa voisi olla helpoin ja nopein ratkaisu. Lisäksi suullinen käsittely kasvattaisi luottamusta tuomioistuimia, Verohallintoa ja verotuspäätösten oikeellisuutta kohtaan.

[1] The proposal seems to suggest that the numeric outcome of a court proceeding to the amount of taxable income would be adjusted, but otherwise the court proceedings would be held secret.

[2] Esitys näyttää ehdottavan, että oikeudenkäynnin tuloksena tapahtuva muutos sinänsä päivitettäisiin samoin verottajan oikeuden päätöksen seurauksena tekemää muutosta seuraavana kuukautena numeerisiin tulo- ja verotietoihin. Mutta tämä ei antane koko kuvaa tilanteesta, jos ei kerrota myös sitä, että muutos on jouduttu tekemään verottajan alun perin tekemän virheen vuoksi, jonka korjaaminen on vaatinut oikeusprosessia. Muutoksen vaikutus voi myös tulla liian myöhään, jos negatiivista julkisuutta on jo aiheettomasti syntynyt aiemman verotuksen muutospäätöksen julkistamisen takia.

Tekstiä päivitetty 4.4.2022 alaviitteiden osalta.

Text updated on 4.4.2022 for footnotes.